VfGH-Gebäude in Wien.

Effi­ziente Demo­kratie?

Sparsam und wirtschaftlich: Wie Effizienz als verfassungsrechtlicher Begriff und das Wesen der Demokratie zusammengehen, erforscht die Juristin Maria Bertel. Wie können staatliche Aktionen gemessen und beurteilt werden?

Effizient soll er handeln, sparsam, wirtschaftlich: Nicht erst, aber verstärkt seit der Wirtschaftskrise stehen der Staat und sein Handeln unter Beobachtung, insbesondere hinsichtlich der Effizienz. Aber was heißt das eigentlich, effizientes Handeln? Lässt es sich in ein juristisches Schema bringen, an dem staatliche Aktionen gemessen und beurteilt werden können? Und was heißt ein verfassungsrechtliches Gebot von effizientem Handeln für demokratische Prozesse, die oft per Definition wenig effizient sind, gilt es doch, viele Meinungen einzubinden? Diese Fragen beschäftigen die Juristin Dr. Maria Bertel: „In den letzten Jahren fanden Forderungen in Zusammenhang mit einer höheren Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit des Staates, wie zum Beispiel der Ruf nach Schuldenbremsen und ähnlichen Instrumenten, vermehrt Eingang in die öffentliche Diskussion. Für das Budgetrecht legt die Verfassung allerdings schon jetzt explizit die Beachtung des sogenannten budgetrechtlichen Effizienzgebotes fest.“ Nun kennt der Verfassungsgerichtshof (VfGH) darüber hinaus auch ein allgemeines verfassungsrechtliches Effizienzgebot, das er insbesondere aus den Bestimmungen über Prüfungen durch den Rechnungshof ableitet. „Die Rechnungshof-Bestimmungen legen fest, dass der Rechnungshof die Staatswirtschaft im Hinblick auf die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu prüfen hat. Daraus leitet der VfGH ein allgemeines Effizienzgebot ab, das sich nicht nur auf Rechnungshof-Prüfungen bezieht.“ Zentrale Frage ist, ob sich ein Effizienzgebot auch an den Gesetzgeber richtet – falls ja, wären Gesetze vom VfGH nämlich unter Umständen mit dem Argument der Ineffizienz aufhebbar: „Die Literatur weist, gestützt durch die Rechtsprechung des VfGH, überwiegend darauf hin, dass sich das Effizienzgebot auch an den Gesetzgeber richtet. Bislang hat der VfGH jedoch noch kein Gesetz aufgrund von Ineffizienz aufgehoben.“

Effizienz und Demokratie

Seit mehreren Jahren findet dieses vom VfGH so eingeführte Effizienzgebot auch regelmäßig Eingang in die einschlägige Fachliteratur, sagt Maria Bertel: „Kaum ein Lehrbuch der vergangenen Jahre kommt ohne dieses Effizienzgebot aus. Eine exakte Definition gibt es bislang jedoch noch nicht und die versuche ich nun. Die für mich momentan spannendste Frage ist, inwieweit sich das Effizienzgebot an den Gesetzgeber richtet und ihn bindet, weil das unmittelbar Auswirkungen auf demokratische Prozesse hat.“ Wenn sich das verfassungsrechtliche Effizienzprinzip auch an den Gesetzgeber richtet, kann das zum einen bedeuten, dass Gesetze Effizienzvorgaben entsprechen müssen. Zum anderen könnte jedoch auch der demokratische Prozess selbst unter Effizienz-Gesichtspunkten betrachtet werden. „Effizienz gilt grundsätzlich meist nicht als rechtliches, sondern als wirtschaftliches Konzept. Die Demokratie mit wiederkehrenden Wahlen und Verhandlungen in Parlamenten ist unter diesem Blickwinkel jedoch nicht unbedingt effizient. Wenn man Effizienz also eng auslegt, kann das auf Kosten der Demokratie gehen oder sie sogar gefährden“, sagt Maria Bertel. Sie arbeitet deshalb an einer offener gefassten Definition des Begriffs: „Ich will mich dem Effizienzbegriff eben nicht ausschließlich wirtschaftlich, sondern unter anderem auch philosophisch nähern und untersuchen, ob es hier nicht für den Rechtsstaat einen anderen Effizienzbegriff braucht.“

Der VfGH bezieht sich konkret in Entscheidungen zu Privatisierungen auf das Effizienzgebot, erklärt die Juristin: „Der VfGH bleibt sehr vage. Aus seinen Entscheidungen ergibt sich kein fixes Raster, nach dem man alle künftigen Fälle abprüfen könnte. Im Bereich von Privatisierungen lese ich die VfGH-Erkenntnisse so, dass die Ausgliederung von Aufgaben im Vergleich zur Besorgung durch den Staat nicht teurer kommen oder ineffizienter sein darf. Das heißt: Für den Staat sollte sich kein schwerwiegender Nachteil aus einer Ausgliederung ergeben.“ Andere Fälle, die vom Forschungsprojekt umfasst sind, sind zum Beispiel Gemeindezusammenlegungen, für die vielfach mit einer gesteigerten Effizienz argumentiert wird, oder die Frage nach der Effizienz des Bundesstaates – Forderungen nach Reformen der föderalistischen Struktur sind praktisch immer mit Effizienz-Argumenten verbunden.

Transparenz

Wie könnte nun ein Effizienzbegriff aussehen, der auch rechtlich anwendbar ist? Für Maria Bertel spielt Transparenz hier eine wichtige Rolle: „In den Wirtschaftswissenschaften gibt es den Begriff des Minimal- und des Maximalprinzips: Wie kann man mit möglichst geringem Mitteleinsatz einen bestimmten Nutzen erlangen, und wie mit gegebenen Mitteln ein möglichst gutes Ergebnis erlangen? Ich denke, im Verfassungsrecht könnte man auf dieser Sichtweise aufbauen, ohne jedoch damit einen Optimierungszwang zu verbinden. Sinnvoll scheint mir, den Mitteleinsatz und das erwartete Ergebnis sichtbar und damit auch besser abschätzbar zu machen.“ Maria Bertels Projekt wird vom Fonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (FWF) im Rahmen des Elise-Richter-Programms unterstützt und läuft noch bis 2020.

Zur Person

Dr. Maria Bertel (*1987 in Bezau, Vorarlberg) ist seit Mai 2016 Elise-Richter-Stelleninhaberin des Fonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (FWF) am Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre. Sie arbeitet dort an ihrem Habilitationsprojekt „Das Effizienzprinzip der österreichischen Verfassung“. Ihre verfassungsrechtliche Dissertation zum Thema „Dezentralisierung in Peru: die (verfassungs-)rechtliche Stellung der Regionen und Kommunen“ schloss sie 2012 ab; neben dem Studium der Rechtswissenschaften hat Maria Bertel auch ein Bakkalaureats-Studium der Philosophie in Innsbruck abgeschlossen.

Dieser Artikel ist in der Dezember-Ausgabe des Magazins „zukunft forschung“ erschienen. Eine digitale Version ist hier zu finden (PDF).


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