Im Bild: Das Gipfeltreffen der Östlichen Partnerschaft in Riga, 2015.
Von Gerhard Mangott
Die Östliche Partnerschaft wurde auf dem Treffen des Europäischen Rats am 7. Mai 2009 in Prag beschlossen. Der Zusammenhang zwischen dieser - von Polen und Schweden angestoßenen - neuen Linie in den Außenbeziehungen der Europäischen Union und dem Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 war unverkennbar; die Östliche Partnerschaft wurde von vielen EU-Staaten als Antwort auf Russlands gewalt- und risikobereite, aggressive Außenpolitik in seiner unmittelbaren Nachbarschaft gesehen. Russlands westlichen und südlichen Nachbarstaaten sollte durch eine engere Anbindung an die EU eine Option geboten werden, von Russland politisch und wirtschaftlich unabhängiger zu werden. Gleichzeitig strebte die EU nach einem "Ring von Freunden" an der Ostgrenze der Union. Das ist nichts anderes als eine Einflusssphäre der EU, wenn auch eine, die aus der Macht der Attraktivität der EU gebildet werden sollte und konnte.
Das Angebot einer engen Partnerschaft mit der EU richtete sich an die sechs Staaten Belarus, Ukraine und die Republik Moldau als westliche Nachbarn Russlands sowie an Armenien, Georgien und Aserbaidschan an der russischen Südgrenze. Angeboten wurde eine Assoziation an die EU, aber keine Beitrittsperspektive. In Assoziationsabkommen werden die Länder politisch und wirtschaftlich an die EU gebunden. Im politischen Teil der Abkommen dominieren Verpflichtungen zu demokratischen und rechtsstaatlichen Reformen. Wirtschaftlich wird den Assoziationsländern eine "Deep and Comprehensive Free Trade Area" angeboten - ein umfassendes und weitreichendes Freihandelsregime, wobei die Staaten dafür EU-Regulative und EU-Standards übernehmen müssen. Zudem wurden den Staaten Visa-Erleichterungen bis zur völligen Visa-Liberalisierung in Aussicht gestellt.
Assoziationsabkommen nur mit Ukraine, Moldau und Georgien
Aufgrund der autoritären Verhältnisse war Belarus nicht in einen Verhandlungsprozess mit der EU eingebunden. Belarus hatte sich im November 2011 explizit gegen eine Teilnahme an der Östlichen Partnerschaft ausgesprochen. Auch Aserbaidschan zeigte sich desinteressiert. So blieben nur die Ukraine, die Republik Moldau, Georgien und Armenien aktiv in den Assoziierungsprozess eingebunden.
Die Assoziationsstrategie der EU löste aber eine Integrationsrivalität mit Russland aus, das mit der 2010 geschaffenen Zollunion mit Kasachstan und Belarus eigene Aspirationen zu einem integrierten Nachbarschaftsraum hatte. Die Ukraine wurde als unverzichtbarer Teil der von Russland angetriebenen Eurasischen Union gesehen. Von Russland und der EU wurden die Länder der Östlichen Partnerschaft vor die Wahl gestellt, sich entweder mit Russland oder mit der EU zu verbinden. Für die dadurch mitbegründete Ukraine-Krise 2013/2014 waren folglich die EU und Russland beide verantwortlich. Beide versuchten, die Ukraine vor eine binäre Wahl zu stellen - mit Anreizen (EU, Russland) und mit Druck (Russland). Ein Assoziationsabkommen unterzeichnet wurde dann lediglich mit der Ukraine, der Republik Moldau und Georgien. Das ausverhandelte Abkommen mit Armenien wurde von der armenischen Regierung nicht unterzeichnet, weil Russland Armenien wirtschaftlich und sicherheitspolitisch unter Druck setzte, auf die Assoziierung zu verzichten und sich der 2015 gegründeten Eurasischen Wirtschaftsunion anzuschließen.
"Comprehensive and Enhanced Partnership" mit Armenien
Allerdings unterzeichneten die EU und Armenien im Dezember 2017 ein seit 2015 verhandeltes Abkommen über "Comprehensive and Enhanced Partnership". Die Mitgliedschaft Armeniens in der Eurasischen Wirtschaftsunion bleibt davon unberührt, weil sich das Abkommen nicht mit Handelsfragen beschäftigt, sondern mit Fragen der illegalen Migration, dem Energiemarkt, dem Bildungssektor und der Reform des öffentlichen Sektors.
Insbesondere in der Republik Moldau und in der Ukraine sind im Bereich demokratischer und rechtsstaatlicher Reformen sowie der Zurückdrängung oligarchischer Kontrolle der Regierungspolitik nennenswerte und belastbare Änderungen ausgeblieben. Der Zugriff oligarchischer Zirkel auf den Staat und die anhaltende Korruption sind wesentliche Mängel im Assoziierungsprozess. Das hat nicht zuletzt damit zu tun, dass die EU keine nennenswerten Strafinstrumente oder Anreizstrukturen (mehr) zur Verfügung hat. Die "Deep and Comprehensive Free Trade Area" und die Visa-Liberalisierungen hätten konditionalisiert - also an konkrete Fortschritte im demokratischen und rechtsstaatlichen Bereich gekoppelt stufenweise eingeführt - werden sollen. Das ist aber leider nicht geschehen.
Geblieben ist die Frontalkollision zwischen der EU und Russland im Streit über die Östliche Partnerschaft. Um dies zu überwinden, müssten die institutionellen Kontakte zwischen den beiden Integrationsräumen - den im Rahmen der Östlichen Partnerschaft assoziierten Partnerländern und der seit Jänner 2015 geschaffenen Eurasischen Wirtschaftsunion - aufgenommen und vertieft werden. Abseits von technischen Gesprächen ist das bisher nicht passiert. Innerhalb der EU - bei manchen Mitgliedstaaten (Polen, Estland, Litauen, Lettland, Großbritannien) und in der EU-Kommission - gibt es große Widerstände gegen eine solche Interaktion der Integrationsräume, weil die Eurasische Wirtschaftsunion dadurch aufgewertet würde.
Nicht nur könnten im Rahmen dieser Kontakte über technische Fragen hinaus Möglichkeiten der Zusammenarbeit ausgelotet werden, die das Entweder/Oder der Integrationsrivalität zwischen Östlicher Partnerschaft und Eurasischer Wirtschaftsunion aufweichen oder gar aufheben ließen. Darüber hinaus könnte auch das Statusbewusstsein und das Verlangen nach Status als Großmacht auf russischer Seite ohne relevante Kosten auf Seiten der EU bedient werden.
Mitgliedschaft in EU und Nato als Staatsziele
Für die EU stellt die hartnäckige (wiewohl unrealistische) Insistenz der Ukraine und Georgiens, die die Assoziierung weiterhin (und immer mehr) als Vorstufe zu einer - sobald als möglich zu erreichenden - Vollmitgliedschaft in der EU sehen, ein Problem dar. Die Ukraine hat die Mitgliedschaft in der EU und der Nato sogar als Staatsziele in die Verfassung aufgenommen. Das ist für beide Seiten der Östlichen Partnerschaft ein unerwünschter Zustand: Weder ist die EU in der Lage, die Ukraine als Vollmitglied aufzunehmen oder bereit, damit das Verhältnis mit Russland weiter zu belasten; noch ist das Wecken unrealistischer Erwartungen in den Bevölkerungen der assoziierten Staaten hilfreich. Die Assoziierung darf explizit nicht als Wartezimmer für eine zukünftige EU-Mitgliedschaft angesehen werden.
Die Östliche Partnerschaft hat der EU tatsächlich eine Einflusssphäre aus Staaten geschaffen, die sich eng, in ihren Aspirationen zuweilen zu eng, an sie anlehnen wollen. Die EU wurde zum Rollenmodell der Partnerstaaten. Der Preis dafür war die Konfrontation mit Russland, die ungebrochen ist. Für Russland ist die EU kein Rollenmodell mehr. Für Russland ist die eurasische und asiatische Orientierung nun zu einem Leitgedanken seiner Außenpolitik geworden. Sollte die Östliche Partnerschaft jemals als Brücke zwischen der EU und Russland gedacht gewesen sein, so ist nüchtern festzustellen, dass sie zu einem tiefen Graben zwischen beiden geworden ist; eine neue Form der Spaltung Europas.
Der Text erschien zuerst: Wiener Zeitung Online, https://www.wienerzeitung.at/meinung/gastkommentare/2007887-Von-der-Oestlichen-Partnerschaft-zur-oestlichen-Spaltung.html?em_no_split=1, 7. Mai 2019.
Eine Langfassung des Artikels erschien in: Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE), Policy Brief, https://oegfe.at/2019/05/oestliche-partnerschaft/, 6. Mai 2019.
This article gives the views of the author(s), and not the position of the Department of Political Science.