Ein „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“: In den EU-Verträgen definieren die Mitgliedsstaaten, was Europäische Union konkret bedeutet. Diese Verträge legen fest, dass die Union sicherstellt, „dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden“, und dass sie „eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen“ entwickelt, „die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist.“ Mit der Flüchtlingspolitik der EU-Staaten und der Union hat sich assoz. Prof. Dr. Andreas Müller vom Institut für Europarecht und Völkerrecht näher auseinandergesetzt: „Insbesondere bei der aktuellen Asylpolitik wird diese Solidarität sehr auf die Probe gestellt.“
Solidarität
Andreas Müller nennt vor allem zwei Punkte: „Der eine Gegensatz ist, dass die Verträge einerseits eine europäische Asylpolitik festlegen, die auf dem Grundsatz der Solidarität aufbaut. Andererseits ist der wichtigste Rechtsakt im Bereich der EU zur Asylpolitik, die Dublin-Verordnung, überhaupt kein Solidaritätsmechanismus. Die Dublin-Verordnung gibt für jede Asylwerberin und jeden Asylwerber genau einem Staat die Verantwortung, und zwar in der Praxis einem jener Staaten, die an den Außengrenzen der EU liegen.“ Verkürzt dargestellt legt die Dublin-Verordnung fest, dass immer jener Staat für Asyl zuständig ist, in dem der Flüchtling das Gebiet der EU zuerst betritt. Flughäfen lassen sich sehr einfach absichern; das führt fast automatisch zu einer überdurchschnittlich großen Zahl an Asylwerbern in Griechenland, Italien und Malta, während Staaten im Norden der Union nur sehr wenige Flüchtlinge aufnehmen und auch nicht zur Aufnahme von mehr Flüchtlingen gezwungen werden können. „Im Dublin-System ist Solidarität nicht einmal als Anspruch enthalten und alle Versuche, die Dublin-Verordnung im Hinblick auf Solidarität oder auch durch Umverteilungs-Beschlüsse zu reformieren, haben bis jetzt nicht funktioniert“, sagt der Europarechtler.
Der zweite Punkt liegt für Andreas Müller im Begriff der Solidarität an sich: Auf wen bezieht sich diese Solidarität in den EU-Verträgen? „Es gibt auch ein Verständnis von Solidarität als eine Solidarität der EU mit Menschen auf der Flucht. Ja: Solidarität als Solidarität innerhalb der Mitgliedsstaaten, aber auch als Solidarität der Mitgliedsstaaten der EU und letztlich der EU-Bürger, von uns allen, mit Menschen auf der Flucht. Mein Anspruch ist, den Solidaritätsbegriff im Normensystem der EU zu verorten und zu schärfen“, erklärt er.
Augenmaß
Der Diskurs über Flüchtlinge in Europa wird generell sehr technisch geführt, gerade auch, wenn es um gegenseitige Unterstützung der EU-Staaten geht: „Es gibt hier ganz typisch den Begriff des ‚burden sharing’, der sieht Menschen auf der Flucht als finanzielle und organisatorische Last, als potenzielle Kriminelle, und die muss man sich eben irgendwie aufteilen“, sagt der Jurist. „Bei allem Krisengerede ist es besonders in der Flüchtlingsfrage wichtig, die Dimensionen im Auge zu behalten: Die Nachbarländer Syriens, Länder wie Jordanien, Libanon oder die Türkei haben Flüchtlingszahlen von jeweils, teils weit, über einer Million aufgenommen, während wir in der gesamten EU mit unseren rund 510 Millionen Einwohnern auf 2 bis 3 Millionen Flüchtlinge kommen. Das ist nicht einmal ein Prozent der Gesamtbevölkerung. Ich will das alles nicht verharmlosen, aber das sind Dimensionen, mit denen man bei entsprechendem politischen Willen sinnvoll umgehen kann.“
Dieser politische Wille scheint allerdings weitgehend zu fehlen: Im September 2015 haben die EU-Staaten eine Umverteilung von 160.000 Asylwerbern vor allem aus Griechenland und Italien vereinbart, mit Stand 27. September 2016, nach einem Jahr, waren genau 5.651 Personen umgesiedelt. „Federführend beim Widerstand gegen weitere Umsiedlungen sind die vier Visegrád-Staaten Ungarn, Polen, Tschechien und Slowakei, aber es gibt mehrere andere Staaten, die sich selbst zurückhalten und über den Widerstand der Visegrád-Staaten zumindest nicht verärgert sind. Die Umsetzungs- und Gestaltungsfähigkeit der EU, nicht nur in diesem Bereich, ist im Moment sehr eingeschränkt, die EU befindet sich da in einer ernsthaften Krise“, sagt Andreas Müller. Auch Österreich beteiligt sich mit der Diskussion um die Obergrenze daran, gemeinsame Lösungen auszuhebeln: „Auch Österreich will zu einem gewissen Grad seine Verpflichtungen aus dem EU-Asylrecht außer Kraft setzen. Alleine die Vorbereitungen unterminieren dabei die Rechtstreue innerhalb der Union.“
Optimismus
Die Dauerkrise der Europäischen Union reißt immer mehr Fronten auf: Eine Wirtschaft, die sich nur langsam erholt, wachsender Nationalismus in nahezu allen EU-Staaten, der Krieg in Syrien, der bevorstehende Austritt Großbritanniens. Vieles davon ist allerdings auch Panikmache, vor allem auch im Bereich der Asylpolitik, sagt Andreas Müller: „Wir reden uns geradezu einen Zusammenbruch der öffentlichen Ordnung herbei. Natürlich sind Flüchtlinge eine Herausforderung, im Bildungsbereich, im Gesundheitsbereich, auf dem Arbeitsmarkt, ich will das überhaupt nicht kleinreden. Aber ich sehe einfach nicht, dass unsere öffentliche Ordnung kurz vor dem Zusammenbruch steht, wie vielfach behauptet wird. Ich baue darauf, dass beruhigende Stimmen und Kräfte politisch auch wieder stärker werden. Aber das ist sicher ein Projekt für viele Jahre, das ist nichts, was in ein paar wenigen Jahren erledigt sein wird.“
Dieser Artikel ist in der Oktober-Ausgabe des Magazins „wissenswert“ erschienen. Eine digitale Version ist hier zu finden (PDF).