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Blog: Parlamentarische Abmagerung mit Nachwehen

01.10.2020: Nach der Reduzierung der Parlamentarier*innen in Italien fängt die Arbeit erst an. Zwischen gegenseitigen Vetos und instabilen politischen Verhältnissen.

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Von Günther Pallaver

 

Eine Abstimmung ohne Überraschung

Die von einigen wenigen erhoffte Überraschung blieb aus. Das Verfassungsreferendum zur Reduzierung der Parlamentarier*innen ist wie erwartet ausgegangen. 69,64 Prozent haben dafür gestimmt, 30,36 Prozent dagegen. Bereits Anfang September hatten alle Umfragen unisono auf dieses Ergebnis in dieser Größenordnung hingewiesen, zuvor lag die Wahlabsicht noch bei fast 80 Prozent.

Nach 40 Jahren Diskussion in vier parlamentarischen Kommissionen werden ab den nächsten Parlamentswahlen statt 630 Abgeordnete nur mehr 400 in die Kammer gewählt werden, statt 315 Senator*innen nur mehr 200. In den Auslandswahlkreisen werden statt zwölf in Zukunft acht Abgeordnete, statt sechs Senator*innen nur mehr vier nach Rom gewählt. Zwei vorausgegangene Verfassungsreferenden, 2006 und 2016, waren abgelehnt worden, und damit auch die Reduzierung der Parlamentarier*innen. Immerhin verfolgte Italien seit Jahrzehnten den Trend zur parlamentarischen Abmagerung. Dafür gab es die höchsten Zustimmungen im Molise (79,9 Prozent) und in Südtirol (79,01), die geringste im Friaul (59,6) und im Veneto (62,9).

Bei den Verfassungsreferenden ist kein Beteiligungsquorum vorgesehen. Diesmal gingen 51,1 Prozent zu den Urnen, fast gleich viel wie 2006 (52,4), während sich 2001 bescheidene 34,1 Prozent beteiligten, 2016 immerhin 65,5 Prozent. Die beiden Inseln Sizilien und Sardinien blieben diesmal bei 35 Prozent stehen, die beiden Regionen Trentino-Südtirol (70,9) und Aosta (73,4) belegten die ersten Plätze.

Ein Verfassungsreferendum kann nur eingeleitet werden, wenn nach vier Abstimmungen in Kammer und Senat die beiden letzten mit qualifizierter Mehrheit ausgehen. Diese Mehrheit fehlte am Ende nur im Senat, während vorher in der Kammer 88 Prozent der Abgeordneten für die Reduzierung gestimmt hatten. Dann aber begann das Gewürge der Parteien. Nur der Movimento5Stelle ("Fünf-Sterne-Bewegung") und Fratelli d’Italia ("Brüder Italiens") fingen nicht an zu wanken, in allen anderen Parteien, die offiziell dafür waren, gab es plötzlich prominente Dissidenten. Die Wähler*innen der 5Stelle, Einbringer der Verfassungsreform, wählten schliesslich mit 96 Prozent geschlossen für die Reduzierung. Es folgen Fratelli d’Italia mit 71 Prozent, während bei den Anhänger*innen der Lega, den sogenannten Leghisti, trotz offizieller Zustimmung durch Parteiobmann Matteo Salvini ein Drittel mit Nein stimmte, 67 Prozent dafür. Dass der Dissens im Partito Democratico (PD, "Demokratische Partei") erheblich war, zeigen jene 42 Prozent der PD-Wähler*innen, die gegen die Reform gestimmt haben. Die Forza Italia-Wähler*innen haben die halbherzige Zustimmung zur Reduzierung in den Wind geschlagen und zu 60 Prozent mit Nein gestimmt.

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Politische Zuordnung der Wähler*innen, die mit Ja gestimmt haben; 83 Prozent politisch nicht zugeordnet. (Quelle: Demopolis)

 


Im Gegensatz zum Verfassungsreferendum von 2016, als mehrheitlich über die Regierung Renzi abgestimmt wurde, haben am vergangenen 20. und 21. September drei von vier Wähler*innen (75 Prozent) die Sachfrage und damit das spezifische Thema im Auge behalten. Lediglich 19 Prozent sind zu den Urnen geschritten, um ein Urteil über die Regierung abzugeben.

Vom Ende des Populismus

Diese starke inhaltliche Orientierung der Wählerschaft weist auf einen neuen Trend hin. Der Vorstoß zur Reduzierung der Parlamentarier*innen war ein stark populistischer Schachzug der 5Stelle gewesen, der aber allmählich einer sachlichen Überlegung Platz machte. Das Verdienst der Gegner bleibt in jedem Falle, dass zwei Punkte, die im ursprünglichen Reformkorb der 5Stelle lagen, in der parlamentarischen Überarbeitung gestrichen wurden. Die 5Stelle wollten neben der Reduzierung zusätzliche direktdemokratischer Instrumente sowie das imperative Mandat einführen, um dadurch die repräsentative Demokratie weiter zu schwächen.

Das Referendum kann deshalb als eine Art Endpunkt einer längeren Welle des italienischen Populismus interpretiert werden. Das ergibt sich aus einer Reihe von Vergleichen der beiden Parteien 5Stelle und Lega, die Bannerträger des Populismus. Die von Beppe Grillo gegründeten 5Stelle befinden sich im freien Fall. 2013 erzielten sie bei den Parlamentswahlen stattliche 25,6 Prozent, bei jenen im Jahre 2018 kletterten sie auf unglaubliche 35,5 Prozent und wurden zur stärksten Partei Italiens, um sich bei den EU-Wahlen ein Jahr später fast zu halbieren (19,5) und bei den soeben durchgeführten Regionalratswahlen auf 7,2 Prozent zu fallen.

Die Lega lag bei den Parlamentswahlen 2013 mit vier Prozent am Boden, schaffte es mit dem neuen Parteivorsitzenden Salvini 2018 auf 16,1 Prozent. Den Höhepunkt erreichten die "Lumbard" bei den EU-Wahlen 2019 mit 33,1 Prozent, um bei den Regionalratswahlen auf 13,1 Prozent zurückzufallen. Der Versuch sich zu "nationalisieren" schlug ziemlich fehl. In Kampanien kam die Lega gerade einmal auf 5,6 Prozent. Auf der anderen Seite wird dem PD von politischen Beobachter*innen durchaus zugetraut, die Lega bald einmal zu überholen. Die Demokraten haben die Lega bei den vergangenen Regionalratswahlen bereits überholt: 18,7 Prozent zu 13,1 Prozent.

Das alles bedeutet noch lange nicht, dass mit diesen beiden Parteien nicht zu rechnen ist. Immerhin bleiben die parlamentarischen Kräfteverhältnisse auch nach den Regionalratswahlen unverändert. Die Reduzierung der Parlamentarier*innen zwingt nun die Regierung, diese Entscheidung in die Praxis umzusetzen. Und dazu wäre es gut, einen möglichst breiten Konsens zu finden. Das Parlament hätte jetzt drei Jahre Zeit, das von den Vertreter*innen des Nein, aber auch von großen Teilen des Ja geforderte Gesamtpaket an Reformen anzugehen.

Notwendige Reformen

Im Mittelpunkt steht nach wie vor die Beseitigung des paritätischen Zweikammersystems ("bicameralismo perfetto"). Der Senat sollte laut unterschiedlichen Projekten in eine Vertretung der Regionen umgewandelt werden. Dabei gehen die Vorschläge von einer wieder stärkeren Regionalisierung bis hin zu einer Föderalisierung des Staates. Allerdings gibt es auch Signale in die entgegengesetzte Richtung, um die Regionen wieder an die Kandare zu nehmen. Gerade die COVID-19-Pandemie hat gezeigt, dass es eine stärkere institutionelle Koordinierung zwischen Zentrum und Peripherie braucht, um die ständigen institutionellen Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Regionen zu vermeiden und die ständigen Rekurse vor dem Verfassungsgericht herunterzufahren. Der PD schlägt vor, die Zuständigkeiten des Senats zu reduzieren und diesen mit einem Abgeordneten aus jeder Region zu integrieren. Die beiden Häuser des Parlaments sollten nur mehr das Budget gemeinsam verabschieden und der Regierung das Vertrauen aussprechen. Außerdem sollte das Wahlalter angeglichen werden, 18 das aktive, 25 das passive Wahlrecht, während das Alter für die Wahl des Senats heute bei 25 bzw. 40 Jahren liegt.

 

Referendum costituzionale 2020
"Stimmen Sie dem Text des Verfassungsgesetzes betreffend 'Änderungen der Artikel 56, 57 und 59 der Verfassung zur Reduzierung der Zahl der Parlamentarier' zu, welcher vom Parlament verabschiedet und im Gesetzesanzeiger der Republik Italien Nr. 240 vom 12. Oktober 2019 veröffentlicht worden ist?" (Bild: Beat Müller, https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/deed.en)

Eine Aufwertung der Regionen wäre auch insofern denkbar, dass die Anzahl der Wahlmänner und -frauen für die Wahl des Staatsoberhaupts nicht geändert wird. Die Anzahl der Parlamentarier*innen ist nun reduziert worden, während die Regionalvertretung mit 58 an der Zahl gleich geblieben ist, wodurch ihr Gewicht gestiegen ist.

PALLAVER Günther
Univ. Prof. DDr. Günther Pallaver forscht u. a. zum politischen System Italiens.

 Zwei Reformen stehen allerdings in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ergebnis des Referendums und müssen umgehend angegangen werden. Das Wahlsystem und die Neuordnung der parlamentarischen Reglements. Die von den "Comitati del No" ("Komitees für das Nein") vor allem kritisierte Reduzierung der politischen Repräsentativität kann durch ein entsprechendes Wahlsystem aufgefangen werden, das mit der Neueinteilung der Wahlkreise einhergeht. Ein erster Entwurf der Regierung sieht ein Verhältniswahlsystem mit einer 5 Prozent Sperrklausel vor. Aber es gibt transversale Vetos, die eine zügige Einigung wohl verhindern werden. Die Lega will ein Mehrheitswahlsystem, ihr Bündnispartner Forza Italia ("Vorwärts Italien") eher das Verhältniswahlsystem. Solche koalitionsinterne Dissidenten gibt es auch im Regierungslager. Italia Viva ("Lebendiges Italien") von Matteo Renzi bevorzugt das Mehrheitswahlsystem, wie auch einige Bigs des PD, von Romano Prodi über Enrico Letta bis zu Walter Veltroni. Der Regierungspartner Liberi e Uguali ("Die Freien und Gleichen") will hingegen die Sperrklausel auf drei Prozent herunterschrauben, um den Einzug ins Parlament gerade noch zu schaffen. Und dann wird darüber gestritten, ob es blockierte Listen oder wieder Vorzugsstimmen geben soll. Da es für die Änderung des Wahlsystems nur eine einfache Mehrheit benötigt, hat sich die Untugend breit gemacht, dass die jeweilige Regierung eher die eigenen elektoralen Vorteile verankern will. Immerhin wäre das neue Wahlsystem das sechste seit 2005.

Bevor bei den parlamentarischen Reglements Hand angelegt wird, sollte jedenfalls das Wahlsystem stehen, weil dieses nicht nur quantitative, sondern auch qualitative Änderungen zur Folge haben wird. Immerhin hängt es vom Wahlsystem ab, ob politische Minderheiten angemessen ins Parlament ziehen und in den verschiedenen Kommissionen des Parlaments mitarbeiten können oder wie die Rechte der Opposition aussehen werden. Der Warnung, ein personell reduziertes Parlament könne seinen Aufgaben nicht mehr nachkommen, widerspricht die Erfahrung des Parlaments selbst. Erst 1963 wurde die Anzahl der Parlamentarier*innen mit 630 und 315 fixiert. In der Legislaturperiode 1953-1958 gab es beispielsweise nur 237 Senator*innen, da die Anzahl der Parlamentarier*innen an die Bevölkerungszahl gebunden war, 1958 bis 1963 waren es 246. Die Arbeit in den Kommissionen war deshalb nicht weniger effizient als mit 315 Senator*innen.

Unmittelbar nach den beiden Wahlen waren 68 Prozent der Italiener*innen der Meinung, die Regierung sei gestärkt worden, nur 20 Prozent geschwächt (zwölf Prozent weiß nicht). Ob die Reformen aber ein gutes Ende finden, hängt derzeit eher von den 5Stelle ab. Die Partei ist intern gespalten und mit eigenen Grabenkämpfen beschäftigt, stehen sich "movimentisti" und "istituzionalisti" feindlich gegenüber. Sollte es zu einer Abspaltung kommen, ist die parlamentarische Mehrheit, besonders im Senat, dahin. Und damit auch der Reformschub. Italien ist durch eine hohe Volatilität des Konsenses und durch eine starke Fragmentierung des Parteiensystems gekennzeichnet. Unter diesen Rahmenbedingungen helfen zur Stabilisierung des politischen Systems weder die Reduzierung der Parlamentarier*innen noch ein noch so gutes Wahlsystem.

 

 

Der Text erschien in leicht geänderter Fassung zuerst: ff - Das Südtiroler Wochenmagazin, 1. Oktober 2020: https://www.uibk.ac.at/politikwissenschaft/kommunikation/in-den-medien/files/2020/2020-10-01-pallaver-ff-verfassungsreform.pdf. Wir danken dem Autor für die Zuverfügungstellung des Artikels sowie der Graphiken.

 


This article gives the views of the author(s), and not the position of the Department of Political Science.

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