Peter Bußjäger: Das B-VG im exekutiven, dezentralisierten de-facto Einheitsstaat, oder: Souverän ist, wer das Ende des Ausnahmezustands definiert?

20.5.2020

Die Corona-Krise hat Österreich unbesehen in einen dezentralisierten de-facto Einheitsstaat verwandelt. Dass dies in der breiten Öffentlichkeit nicht wahrgenommen wurde, mag auch damit zusammenhängen, dass es den handelnden Akteuren bisher nicht bewusst geworden ist.

Diese Aussage soll nicht als verfassungsrechtliche Verschwörungstheorie missverstanden werden: Dem rechtlichen Instrumentarium der Krisenbewältigung kann man auch mit heutigem Stand (27. Mai 2020) zumindest bei großzügiger Betrachtung im Großen und Ganzen Verfassungskonformität zugestehen. Die Eingangsthese bedarf aber gerade deshalb einer Erläuterung:

Zentrale Instrumente der rechtlichen Krisenbewältigung bilden – jeweils mehrfach novelliert – das Epidemiegesetz und das COVID-19-Maßnahmengesetz. Letzteres ist ein typisches Anlassgesetz, das von Nationalrat und Bundesrat kurzfristig in einer Akutsituation – mit minimaler Abgeordnetenpräsenz, ohne Begutachtung und ohne eingehende Ausschussberatung und -vorbereitung – beschlossen wurde. Es überträgt dem zuständigen Bundesminister weitreichende Handlungsvollmachten. Als „parlamentarische Selbstentmächtigung“ wurden in Deutschland vergleichbare Vorgehensweisen auf der Ebene des Bundestags bezeichnet.[1] Dies ändert freilich nichts daran, dass grundsätzlich auch an Minimalstandards des B-VG und des Geschäftsordnungsgesetzes orientierte, mit mehr oder weniger breiter Mehrheit „durchgewunkene“ Gesetze verfassungskonform zustande gekommen sind, sodass sie vom Bundespräsidenten zu beurkunden waren (Art. 47 Abs. 1 B-VG).

 Auf der Grundlage des COVID-19-Maßnahmengesetztes wurden verschiedene, in der Zwischenzeit mehrfach novellierte und durch die Lockerungsverordnung, BGBl. Il Nr. 197/2020 idF BGBl. II Nr. 207/2020 ersetzte Verordnungen erlassen. Diese Verordnungen griffen nicht nur massiv in die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger ein[2] (die Verfassungskonformität verschiedener Regelungen ist laut Medienberichten bereits Gegenstand zahlreicher Normenkontrollverfahren vor dem VfGH), sondern auch in die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Dies sei am Beispiel der aktuell geltenden Lockerungsverordnung demonstriert:

Sie regelt in ihrem § 8 das Betreten von Sportstätten und in § 10 das Abhalten von Veranstaltungen, Angelegenheiten, die nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung in die Zuständigkeit der Länder fallen, ganz abgesehen davon, dass grundsätzlich auch die Regelung des Betretens öffentlicher Orte (§ 1) nicht in die ausschließliche Bundeskompetenz fällt. Immerhin wird nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung etwa der Gemeingebrauch an Straßen, die keine Bundesstraßen sind, landesrechtlich geregelt.

Doch auch hier besteht kein Anlass zur verfassungsrechtlichen Verschwörungstheorie: Weder haben sich Bundesregierung und Landeshauptleute arglistig zu einer Ausschaltung der Landtage verschworen noch hat die Bundesregierung gegen das B-VG geputscht. Das COVID-19-Maßnahmengesetz als Grundlage der Lockerungsverordnung ist auf die Bundeskompetenz in Art. 10 Abs. 1 Z. 12 B-VG „Gesundheitswesen“ begründet. Diese Kompetenz erlaubt es, in Krisensituationen rechtliche Maßnahmen zu setzen, die sonst den Ländern vorbehalten wären.[3]

Auf der Grundlage dieser Kompetenz können somit grundsätzlich Landeskompetenzen in den Hintergrund gedrängt (um nicht das sensible Wort „ausgehebelt“ zu verwenden) und landesrechtliche Vorschriften überlagert werden. Der Vorgang kann mit der Rechtsetzung durch Verordnung im Unionsrecht verglichen werden: Das mitgliedstaatliche Recht ist in diesen Fällen nicht mehr anzuwenden.

Der Vollzug des Gesundheitswesens stellt sich als eine Angelegenheit der mittelbaren Bundesverwaltung (Art. 102 Abs. 1 B-VG) dar. Die Landeshauptleute sind dem zuständigen Bundesminister daher auch in Angelegenheiten unterworfen, deren Vollzug sonst von der selbständigen Landesverwaltung zu erfolgen hätte. Besser gesagt: Es gibt im Anwendungsbereich der Lockerungsverordnung (und sie regelt weite Bereiche unseres täglichen Lebens) keine selbständige Landesverwaltung, sondern nur den Bundesminister, die Landeshauptleute und die ihnen unterstellten Landesbehörden, welche Verordnungen, Erlässe und individuelle Weisungen des Bundesministers zu vollziehen haben. Man denke an die Vorgänge rund um den berüchtigten „Ostererlass“ des Gesundheitsministers: Die Landeshauptleute waren angewiesen worden, Zusammenkünfte von über fünf Menschen, die nicht in einem gemeinsamen Haushalt leben zu untersagen. Dieser Erlass wurde wenige Stunden später zwar zurückgenommen, die Bezirksverwaltungsbehörden hatten jedoch bereits entsprechende, auf § 15 Epidemiegesetz gestützte (wohl rechtswidrige, weil die gesetzliche Grundlage überschreitende) Verordnungen erlassen.

Die mittelbare Bundesverwaltung mag der Rechtsprechung des VfGH zufolge ein Wesenselement des bundesstaatlichen Prinzips in Österreich sein.[4] Daran ändert nichts, dass sie Verwaltung des BUNDES ist und damit in ihrem Kern dem Modell des dezentralisierten Einheitsstaates entspricht.

Faktisch sind die Landtage durch die „Verordnungsgesetzgebung“ des Bundes im Zuge der Corona-Krise noch stärker als bisher marginalisiert. Dem widerspricht nicht, dass auch sie rege Rechtsetzung entfalten und in den verbliebenen Regelungsbereichen „Corona-Maßnahmen“ ergreifen. So wurde beispielsweise das Besuchsverbot in Pflegeheimen soweit ersichtlich weitgehend landesrechtlich geregelt. Aber auch dies ist eine Spielart des modernen dezentralisierten Einheitsstaates, dass gesetzgebende Körperschaften auf regionaler Ebene wohl existieren, ihre Rechtsetzungskompetenzen jedoch nicht verfassungsrechtlich, sondern einfachgesetzlich oder womöglich nur durch „Regierungsdekrete“ bestimmt werden.[5]

Wenn diesem Zustand zum gegenwärtigen Zeitpunkt (27. Mai 2020) noch Verfassungskonformität bescheinigt wird, bedeutet dies nicht, dass dies auch in näherer Zukunft so sein muss. Die Kompetenz des Bundes zur Bewältigung der Pandemie ist gleichsam eine durch sie verliehene. Ist die Pandemie aus medizinischer Sicht beendet, dann sind, unabhängig davon, ob ein Impfstoff oder eine effiziente Behandlungsmethode gefunden und erprobt sind oder nicht, die Maßnahmen aufzuheben und die bundesstaatliche Ordnung wiederherzustellen.

Indessen ist es auch für die zuständigen Bundesorgane schwierig, zu entscheiden, wann dieser Zeitpunkt erreicht wird. Auch der Verfassungsgerichtshof dürfte geneigt sein, den handelnden Organen einen erheblichen Ermessensspielraum einzuräumen. Die wohl nicht einheitlichen Meinungen der medizinischen Expertinnen und Experten dürften die Beurteilung auch nicht erleichtern. Wenn sich die Zahl der täglichen Neuinfektionen in einer Bevölkerung von knapp unter 9 Millionen auf im niedrigen zweistelligen Bereich bewegt, wie lange können wir noch von Pandemie oder Epidemie sprechen?

Dies alles ändert nichts daran, dass die Abkehr vom Krisenmodus eine Verfassungspflicht der handelnden Organe Bundesorgane ist. Und es sind objektive Umstände, nicht ihre subjektive, „souveräne“ Einschätzung, die das Ende des faktischen Ausnahmezustands bestimmen.


[1] Diesen Begriff hat – soweit ersichtlich – im gegenwärtigen Zusammenhang erstmals Möllers geprägt (siehe https://verfassungsblog.de/parlamentarische-selbstentmaechtigung-im-zeichen-des-virus/).

[2] Sie dazu näher auf diesem Blog Gamper, Corona und Verfassung https://www.uibk.ac.at/oeffentliches-recht/corona-und-verfassung_gamper.pdf.

[3] Vgl etwa Bußjäger, Katastrophenprävention und Katastrophenbekämpfung im Bundesstaat (2003), S. 25 f.

[4] VfSlg 11.403/1987; 20.206/2017.

[5] Dazu näher Gamper, Föderale Kompetenzverteilung in Europa: Vergleich und Analyse aus verfassungsrechtlicher Sicht, in: Gamper et al. (Hrsg.), Föderale Kompetenzverteilung in Europa (2016), S. 763 f.

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